მერების არჩევის ინიციატივით ექსპრეზიდენტი მიხეილ სააკაშვილი გაეროს გენერალურ ასამბლეაზე 2009 წლის 24 სექტემბერს წარსდგა. მაშინ ეს დასავლურ დემოკრატიასთან კეკლუცობის მორიგი შემთხვევა აღმოჩნდა. გაეროს ტრიბუნიდან გაკეთებული ხმამაღალი განცხადების შემდეგ "ნაციონალურმა მოძრაობამ" უკან დაიხია. ამბობდნენ, რომ გუნდში შეთანხმება ვერ მოხერხდა. ყოფილი მმართველი პარტიის მონოლითურ იერარქიას თუ გავითვალისწინებთ, რთულია ეს არგუმენტი დამაჯერებლად ჩავთვალოთ. მიხეილ საკაშვილს მერების არჩევითობა, შესაბამისად მმართველობის დეცენტრალიზაციისკენ ნაბიჯის გადაგმა რომ ნდომოდა, საკუთარ პარტიაში გადაწყვეტილების გატანა არ გაუჭირდებოდა.

ჯერ კიდევ მოქმედი კანონმდებლობით, თბილისის გარდა ყველა მუნიციპალიტეტის მერი და გამგებელი თავიანთ თანამდებობებზე საკრებულოს წევრთა თანხმობით, საკრებულოს თავმჯდომარეების მიერ ინიშნებიან.

თვითმმართველობის რეფორმის ინიციატორი "ოცნების" ხელისუფლებაში ბიძინა ივანიშვილი იყო. ამას თვითმმართველობის ახალ კოდექსზე მომუშავე ჯგუფის წევრებიც ადასტურებენ. თუმცა პარლამენტში მესამე და საბოლოო მოსმენით 5 თებერვალს დამტკიცებული კოდექსი ის აღარაა, რასაც ყოფილი პრემიერი ლობირებდა.

ახალი უფლებამოსილებები

ახალი კოდექსის მიხედვით, საკრებულოებს ხმათა 2/3 არჩეული მერისთვის ან გამგებლისთვის უნდობლობის გამოცხადება შეუძლია. "ნაციონალური მოძრაობა" ამტკიცებდა, რომ მერები და გამგებლები დათხოვნის შიშით შესაძლოა მუდმივი შანტაჟის ობიექტები გახდნენ. "ოცნება" კი ამ მექანიზმს  მერებისა და გამგებლების შესაძლო თვითნებობის ერთგვარ დაზღვევად მიიჩნევს. 

გასული წლების დიდი კრიტიკის მიუხედავად, გუბერნატორის ინსტიტუტი ახალ კოდექსშიც რჩება და მათ კვლავ მთავრობა დანიშნავს. სიახლეა საკონსულტაციო საბჭოები. გუბერნატორთან მოქმედ ამ ორგანოში სამოქმედო ტერიტორიაში შემავალი თვითმმართველი ერთეულების პირდაპირი წესით არჩეული მერები/გამგებლები, საკრებულოს თავმჯდომარეები და მათი მოადგილეები, ანუ თითოეული მუნიციპალიტეტიდან 3 წარმომადგენელი შევა. საბჭო ადგილობრივ დონეზე პოლიტიკის შემმუშავებელ (Policymaker) უწყებად უნდა ჩამოყალიბდეს.

სიახლეა ისიც, რომ კანონითაა განსაზღვრული ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების თანამშრომელთა კვოტები. კონსულტაციების შემდეგ უმრავლესობამ და უმცირესობამ  მხარი დაუჭირა ფორმულას, რომლის მიხედვითაც თითოეულ მუნიციპალიტეტში იარსებებს 30 საშტატო ერთეული, ხოლო ყოველ 500 ამომრჩეველზე და თითო მაჟორიტარულ ოლქზე თითო საშტატო ერთეული დაემატება.

აურზაური პარლამენტში

კოდექსის პირველი მოსმენით მიღებას წინ სოსო ჯაჭვლიანისა და გია ბარამიძის ხელჩართული ჩხუბი უძღვოდა. დაპირისპირება, რომელიც ჯაჭვლიანის მიერ სვანეთში ჩატარებული ოპერაციის ხსენებას მოჰყვა, "ნაციონალური მოძრაობისთვის" სხდომის ბოიკოტირების საბაბი გახდა. ამ დემარშის გამო თვითმმართველობის კოდექსი პირველი მოსმენით მხოლოდ უმრავლესობის ხმებით მიიღეს.

სრულიად ბანალური ინციდენტის მიუხედავად, ხაზგასმულად საზეიმო იყო დავით უსუფაშვილის რიტორიკა - „მე თქვენთან ერთად მართლაც ვარ ამაყი იმის გამო, რომ საქართველოში ილახება ერთი ძალიან დიდი ბარიერი, რომელთან შერკინება ვერავინ გაბედა. ალბათ იმიტომ ვერ გაბედეს, რომ იყო სუსტი ხელისუფალი და სუსტებს ეშინიათ მხოლოდ იმ ქვეყანაში, სადაც  ბევრი არჩეული მერი და გამგებლია... და თვითმმართველობა ეს არის ძალა ხალხისა, ვისაც ხალხის ძალის ეშინოდა, ის ყველანაირად გვერდს უვლიდა ამ თემას“, - მიმართა პარლამენტის თავმჯდომარემ დეპუტატებს "ქართული ოცნებიდან" და დასძინა, რომ აჯობებდა, თუ მიმდინარე საპარლამენტო განხილვებში ნაციონალური მოძრაობაც მიიღებდა მონაწილეობას, რომლის წარმომადგენლებიც, მისი თქმით, მართალია მიესალმებიან ადგილობრივი ხელისუფლების პირდაპირ არჩევნებს, თუმცა საკითხავია, „მანამდე ვინ უშლიდა და რა უშლიდა ამ ხალხს, რომ  თვითმმართველობაც დაემკვიდრებინა და პირდაპირი არჩევნებიც“.

ნაბიჯი წინ, ორი - უკან?

კანონპროექტის თავდაპირველი რედაქციის მიხედვით, გუბერნატორები ანგარიშვალდებულები უნდა ყოფილიყვნენ არა მხოლოდ მთავრობის, არამედ რეგიონულ დონეზე შექმნილი საკონსულტაციო საბჭოების წინაშეც. საბჭოებს გუბერნატორების თანამდებობრივი პასუხისმგებლობის საკითხის დაეყენების უფლებაც უნდა ჰქონოდათ.

“ჩვენი პარლამენტი და ჩვენი ხელისუფლება დღეს განიხილავს და მსჯელობს თვითმმართველობის საკითხზე, კანონზე. ეს მეტად რთული საკითხია. ეს თუ განხორციელდა, ჩვენ მივალთ საქართველოს დაშლისკენ, დარღვევისკენ. ჩვენ არასდროს არ შევურიგდებით ამას და ყველაფერს გავაკეთებთ, რომ ეს არ შესრულდეს. … საქართველო იყო და იქნება ერთიანი ერი, ერთი სახელმწიფო, ერთი ქვეყანა და ჩვენ უნდა გვახსოვდეს, რომ როცა ძლიერი იყო ხელისუფლება და მის გარშემო მთელი ქვეყანა, რეგიონები, ძლიერი იყო საქართველო. ჩვენი აზრით, ყოველი რაიონი  უშუალოდ უნდა  იყოს დაკავშირებული ჩვენს ხელისუფლებასთან. …მე დიდი პატივისცემით მინდა მივმართო ჩვენს პარლამენტს და ჩვენს ხელისუფლებას, რომ გაითვალისწინონ ეს საშიშროება და ნუ ვიჩქარებთ ამის მიღებას“, - იქადაგა პატრიარქმა ილია მეორემ 4 დეკემბერს მცხეთის საკათედრო ტაძარში.

პატრიარქს ქვეყნის დეზინტეგრაციის შიშში არასაპარლამენტო ოპოზიციაც ეთანხმებოდა. ქრისტიან-დემოკარტიული მოძრაობის წარმომადგენელმა გიორგი ახვლედიანმა პატრიარქის ქადაგებამდე განაცხადა, რომ იმას, რასაც ხელისუფლება დეცენტრალიზაციას უწოდებს, შეუძლია ქვეყანაში სეპარატიზმის სერიოზული პრობლემები შექმნას.

მას პარლამენტის თავმჯდომარემ რეპლიკით უპასუხა: „საქართველო რომ არ იყო დეცენტრალიზებული და არ ჰქონდა თვითმმართველობა, ამან აგვაცილა სეპარატიზმი აფხაზეთში და ცხინვალში? ასე რომ, ეს არასწორად დასმული კითხვაა, რომ თითქოს თვითმმართველობამ შეიძლება გააღვივოს სეპარატიზმი. სეპარატიზმს, სადმე გაქცევას და სადმე გამოყოფას აღვივივებს სწორედ რა? - უუფლებობა; განცდა იმის, რომ ხარ დაჩაგრული, რომ არ გაქვს საშუალება შენი საკითხები თავადვე მოაგვარო“, - განუცხადა დავით უსუფაშვილმა ჟურნალისტებს იმავე 4 დეკემბერს პატრიარქის ქადაგებამდე.

საკმაოდ გაბედული და საკუთარი პარტიის კონსერვატული მსოფლხედველობის გამო ერთგვარად მოულოდნელი განცხადება გააკეთა "ეროვნული ფორუმის" ლიდერმა გუბაზ სანიკიძემ:

„რომელ სეპარატიზმზეა საუბარი? ვინ გამოეყოფა საქართველოს ერთი მითხარით? თუ ჩვენ ამ კანონს არ მივიღებთ, გადავავადებთ, რაღაცებს გადავაყოლებთ. მე გარწმუნებთ თქვენ, რომ სულ ცოტა სამი წლით გადავწევთ საქართველოს რეგიონების და ჩვენი სამშობლოს განვითარების პროცესის დასაწყისს“, - მიმართა მან საპარლამენტო ტრიბუნიდან თანაგუნდელებს პროექტის პირველი მოსმენით განხილვისას.

თუმცა, როგორც მოსალოდნელი იყო, ხელისუფლებამ გაითვალისწინა ქვეყნის ყველაზე ავტორიტეტული ინსტიტუტის მუქარანარევი რჩევა და პროექტიდან რამდენიმე პრინციპულად მნიშვნელოვანი დებულება ამოიღო:

ამგვარად, გუბერნატორი აღარ არის ანგარიშვალდებული ადგილზე არჩევით ინსტიტუტებთან და პირდაპირ ცენტრალურ მთავრობას ემორჩილება; არ დაკანონდა კოდექსის თავდაპირველ პროექტში ასახული ინიციატივა, რომლის თანახმადაც, სოფლებისა და ასევე ქალაქების უბნების დონეზე საზოგადოებრივი საბჭოები, როგორც მოქალაქეთა ჩართულობის მექანიზმი, უნდა შექმნილიყო;

ცალკე აღნიშვნის ღირსია "თვითმმართველი ქალაქის" სტატუსის მისანიჭებელი კრიტერიუმის შეცვლა. თავდაპირველ ვარიანტში ეს სტატუსი მიენიჭებოდა ქალაქებს, სადაც სულ ცოტა 15 ათასი მოქალაქე ცხოვრობს. საქართველოში, მოსახლეობის რაოდენობის მიხედვით, 13 ასეთი ქალაქია იმ ხუთ ქალაქთან ერთად, რომელსაც უკვე გააჩნია თვითმმართველი სტატუსი.

შეცვლილი ვარიანტით არსებული თვითმმართველი ქალაქების გარდა სტატუსი მხოლოდ სამხარეო ცენტრებს მიენიჭება. შესაბამისად, თვითმმართველია, მაგალითად, 7600 მცხოვრებიანი მცხეთა და ეს სტატუსი არ მიენიჭება საგრძნობლად მეტმოსახლეობიან სამტრედიას, ხაშურს, სენაკს, ზესტაფონს, ქობულეთს, წყალტუბოს, კასპს და მარნეულს. თუ კოდექსის განხილვის კონტექსტს და პერიპეტიებს გავიხსენებთ, სავარაუდოდ, სწორედ მარნეულისთვის და ეთნიკურად არაქართველებით დასახლებული სხვა ქალაქებისთვის სტატუსის მინიჭების შიში იყო ამ არალოგიკური ინიციატივის მიზეზი.

კოდექსის კონსესუალურ ვარიანტს მის შემუშავებაში ჩართული საზოგადოებრივი ორგანიზაციები აკრიტიკებენ.

„მიგვაჩნია, რომ ეს „კონსენსუსი“ არათუ ხელს შეუწყობს ადგილობრივი დემოკრატიის განვითარებას, არამედ გაამყარებს უკვე არსებულ ცენტრალიზებულ სისტემას. ამასთან, ის წარმოადგენს წინასაარჩევნო დაპირებებისა და დეკლარირებული რეფორმის სტრატეგიის უგულებელყოფას. საქართველოს პარლამენტის ამგვარი  ქმედება აჩენს ეჭვის საფუძველს, რომ თავად ხელისუფლებაში არიან ძალები, რომლებიც ყველა საშუალებით ცდილობენ არსებული სისტემის შენარჩუნებას. მიუხედავად ამისა, სამოქალაქო საზოგადოების ნაწილმა მაინც დავუჭირეთ მას მხარი, ვინაიდან ჩავთვალეთ, რომ ეს იქნებოდა პირველი, პრინციპული და შეუქცევადი ნაბიჯი ქვეყანაში რეალური თვითმმართველობის დამკვიდრების გზაზე“,  - ვკითხულობთ განცხადებაში, რომელსაც 45 ორგანიზაცია აწერს ხელს.

როგორ ავირჩევთ ადგილობრივ ხელისუფლებას?

საარჩევნო კოდექსი, რომელიც 15 ივნისს დანიშნული არჩევნების პროცედურას დაარეგულირებს, პარლამენტმა პირველი მოსმენით 19 თებერვალს მიიღო.

დოკუმენტი, მერების და გამგებლების ასარჩევად, პირველ ტურში 50%-იანი ბარიერის შემოღებას ითვალისწინებს. აქამდე თბილისი ერთადერთი ქალაქი იყო საქართველოში, სადაც მერი 30%-იანი ბარიერით პირდაპირი წესით ირჩეოდა, რაც იმას ნიშნავს, რომ გამარჯვებულად ცხადდებოდა კანდიდატი, რომელიც სხვებზე მეტ ხმას მიიღებდა, თუმცა არანაკლედ 30%-ისა.

მუნიციპალიტეტებში საკრებულოს პროპორციული სისტემისთვის ბარიერი 4%-მდე შემცირდა. ანუ პარტია ან საარჩევნო ბლოკი, რომელიც ადგილობრივ არჩევნებზე კონკრეტულ ოლქში სულ ცოტა 4%-ს მოიპოვებს,  შესაბამისი მუნიციპალიტეტის საკრებულოში შეძლებს საკუთარი წევრების შეყვანას. ეს ბარიერი თბილისში ძველი კანონმდებლობითაც 4%-ს შეადგენდა.

პირველი მოსმენით მიღებული პროექტი საკრებულოების უმეტესობაში  პროპორციული სისტემით გამოყოფილი ადგილების 10-დან 15-მდე გაზრდას ითვალისწინებს. მაჟორიტარული მანდატების რაოდენობა  მუნიციპალიტეტში შემავალი დასახლებების ოდენობის შესაბამისად იცვლება. 

თვითმმართველ ქალაქებში ადგილების გადანაწილების წესი პროპორციული და მაჟორიტარული სისტემით არჩეულ საკრებულოს წევრებს შორის უცვლელი რჩება. თბილისის საკრებულოს კვლავ 50 ადგილი ექნება (25 _ მაჟორიტარი; 25 - პროპორციული). 15 ადგილი დარჩება პროპორციული სისტემისთვის და 10 მაჟორიტარული სისტემისთვის ქუთაისის, რუსთავისა და ბათუმის საკრებულოებში. 10 პროპორციული და 5 მაჟორიტარული ადგილი დარჩება ფოთის, თელავის, მცხეთის, გორის, ახალციხის, ამბროლაურის, ოზურგეთისა და ზუგდიდის საკრებულოებში. ამ ქალაქების მერები ივნისში დაგეგმილ ადგილობრივ არჩევნებზე პირდაპირი წესით პირველად აირჩევიან.

"უკბილო ლომი"

თვითმმართველობის მიმდინარე რეფორმის, ისევე როგორც ბევრი სხვა საქმის, მთავარი პრობლემა ფინანსებია. არც თვითმმართველობის და არც საარჩევნო კოდექსი ადგილობრივი ბიუჯეტის შევსების სქემას არ არეგულირებს. მთავრობა გვპირდება,  რომ 2014 წლის სექტემბრამდე შემუშავდება კანონპროექტი, რომელიც ადგილობრივ და ცენტრალურ ბიუჯეტებს შორის გადასახადების განაწილების სქემას განსაზღვრავს. ერთ-ერთი შესაძლო შემოთავაზებაა - საშემოსავლო გადასახადიდან მიღებული თანხების ნაწილის ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტებში დატოვება. ამჟამად ადგილობრივ ბიუჯეტში მხოლოდ ქონების გადასახადიდან მიღებული თანხები რჩება. ადგილობრივი ბიუჯეტების შემოსავლის მთავარ წყაროს კი ცენტრალური მთავრობიდან მიღებული ტრანსფერები წარმოადგენს.

ანუ მერობისა და გამგებლობის პირდაპირი წესით ასარჩევმა კანდიდატებმა საარჩევნო პროგრამებში უნდა წარმოგვიდგინონ სად, როგორ და რა პრიორიტეტებით დახარჯავენ ჯერ არარსებულ და არდათვლილ ადგილობრივ ბიუჯეტს.

თუ უტრირებას მოვახდენთ, ახლავე დავინახავთ კონფლიქტს, რომელიც მმართველი და ოპოზიციური პარტიებიდან არჩეულ მერებსა და გამგებლებს შორის გაჩაღდება. სპეკულაციის თემა მუდმივად შეიძლება გახდეს ის, რომ ცენტრმა ტრანსფერი რომელიმე მუნიციპალიტეტში ადგილობრივი აღმასრულებელი თანამდებობის პირის პოლიტიკური სიმპათია-ანტიპათიის მიხედვით გადარიცხა. 

მოკლედ, მთელ ამ კამპანიაში ყველაზე სასიამოვნო სიახლე ისაა, რომ ნაბიჯი გადაიდგა. ძალიან მალე დავინახავთ - წინ თუ უკან.